農(nóng)村城鎮(zhèn)化是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中被重點關(guān)注的。近年來，“三農(nóng)”問題一直是困擾我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的關(guān)鍵問題之一，怎樣實現(xiàn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化發(fā)展已經(jīng)成為我國社會發(fā)展研究與實踐的熱點問題。隨著城鄉(xiāng)一體化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展進(jìn)程的日益推進(jìn)，城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設(shè)等概念也深入人心。黨的十八大“新型城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略的提出，吸引了社會各界對于城鎮(zhèn)化話題的關(guān)注，同時進(jìn)一步引發(fā)了社會各界對于農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的思考。那么，多年的農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展情況到底如何，發(fā)展過程中又面臨著怎樣的困境呢？農(nóng)村城鎮(zhèn)化過程中重點要解決的問題又有哪些？
一、農(nóng)村城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵
農(nóng)村城鎮(zhèn)化內(nèi)涵包括：一是農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和城鎮(zhèn)聚集；二是城鎮(zhèn)體系的建立和完善；三是城鎮(zhèn)反哺農(nóng)村，城鎮(zhèn)的生產(chǎn)方式和生活方式向農(nóng)村擴(kuò)散，促使農(nóng)村技術(shù)裝備水平不斷提高，農(nóng)業(yè)和農(nóng)民生活方式現(xiàn)代化；四是城鄉(xiāng)作為一個整體達(dá)到融合，實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源的高度共享。簡單來說，農(nóng)村城鎮(zhèn)化就是農(nóng)業(yè)非農(nóng)化、農(nóng)民市民化、農(nóng)村地域城鎮(zhèn)化的發(fā)展過程（如下圖所示）。
圖1 農(nóng)村城鎮(zhèn)化過程
城鎮(zhèn)化的內(nèi)核就是城鄉(xiāng)資源、要素和生活方式的融合過程。城鎮(zhèn)化中的城鄉(xiāng)要素融合最重要的是勞動力的自由流動和自由就業(yè)，核心是農(nóng)村富余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。
二、農(nóng)村城鎮(zhèn)化的動力
農(nóng)村城鎮(zhèn)化動力就是促使農(nóng)村各種要素向城鎮(zhèn)集中的力量。農(nóng)村城鎮(zhèn)化是多種因素共同作用的結(jié)果。城鎮(zhèn)的大小取決于人口及資源承載量；城鎮(zhèn)人口的多少取決于非農(nóng)化人口；人口的轉(zhuǎn)移取決于城鄉(xiāng)利益差異；城鎮(zhèn)的發(fā)展取決于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級；城鎮(zhèn)的加速發(fā)展取決于制度的安排。
城鄉(xiāng)居民收入差距所導(dǎo)致的鄉(xiāng)城人口流動，是一種城鄉(xiāng)之間的相互作用力。城鎮(zhèn)較高的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和生活質(zhì)量對農(nóng)村人口形成較大的吸引力。在整個農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)業(yè)成為初始動力，工業(yè)成為中堅動力，服務(wù)業(yè)成為后續(xù)動力。它們共同推動農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展。農(nóng)村城鎮(zhèn)化的過程實際上就是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的過程。
在我國城市化過程中，國家政策對勞動力和生產(chǎn)要素的方向性牽引起著舉足輕重的作用。戶籍制度作為農(nóng)村城鎮(zhèn)化的行政性制度，建國以來發(fā)揮了重要作用。改革開放前，限制人口自由流動的政策，減緩了農(nóng)村城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。如今戶籍制度已成為剩余農(nóng)村勞動力市民化的阻力，戶籍制度造成的人的權(quán)利的不平等，是社會不公正的主要所在，也是中國無法實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的主要原因。戶籍制度的改革已被列入現(xiàn)今改革的重點工作之一。土地制度作為農(nóng)村城鎮(zhèn)化的誘導(dǎo)動力，直接影響了農(nóng)村城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。市場制度是農(nóng)村城鎮(zhèn)化最有效率性的動力。
三、農(nóng)村城鎮(zhèn)化面臨的困境
長期以來，我國的二元社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特征非常明顯，尤其是城鄉(xiāng)不同的發(fā)展政策，更是加重了城鄉(xiāng)的二元矛盾，拉大了城鄉(xiāng)差距。多年的鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展實踐過程中，出現(xiàn)的一系列問題，不得不讓我們對鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)行深刻反思。
一方面，我們對于鄉(xiāng)村發(fā)展的認(rèn)識存在很多弊端，片面地主張全域城市化，認(rèn)為城市化才是鄉(xiāng)村發(fā)展的唯一方向，因此，在鄉(xiāng)村盲目城市化過程中出現(xiàn)了如下問題：（1）人口流動大，“空心村”和“城市病”現(xiàn)象很常見；（2）打著“城市化”的名頭隨意圈地，耕地不斷減少，而很多被征土地終因資金不足、配套設(shè)施不完善等原因而閑置；（3）過度鼓吹鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化，掩蓋了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展需求，使得農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨困境，同時中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展舉步維艱；（4）傳統(tǒng)文化遭遇沖擊，鄉(xiāng)村教育不切實際，不考慮實際情況地撤并鄉(xiāng)村中小學(xué)，忽略了孩子的真正需求；（5）資源短缺，能源緊張，生態(tài)破壞，環(huán)境污染。
另一方面，近年來社會主義新農(nóng)村建設(shè)的確加快了中國農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展步伐，但我國的社會主義新農(nóng)村建設(shè)存在一定的誤區(qū)：（1）農(nóng)民主體意識嚴(yán)重缺失。在新農(nóng)村建設(shè)討論與行動中，聽到的主張與建議往往來自專家和官員，而農(nóng)民卻在家鄉(xiāng)建設(shè)和關(guān)乎自身利益的新農(nóng)村建設(shè)中集體“失語”；（2）規(guī)劃脫離實際，建設(shè)千篇一律。目前大多數(shù)新農(nóng)村建設(shè)活動沒有考慮到新農(nóng)村建設(shè)的復(fù)雜性，忽視了各村莊在自然地理基礎(chǔ)和社會文化條件的差異，缺乏長遠(yuǎn)整體規(guī)劃和合理布局，建設(shè)形式上“千篇一律”；（3）資金缺乏，建設(shè)擱置；（4）面子工程，本末倒置。很多地方忽略了農(nóng)民對于“生產(chǎn)發(fā)展”和“生活寬?！钡膶嶋H需求，而一味在“村容整潔”方面做華而不實的文章，與歐洲的鄉(xiāng)村保護(hù)運(yùn)動相比，我們損失了許多具有景觀和文化雙重價值、未來潛在鄉(xiāng)村度假地的傳統(tǒng)村落資源。
四、農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展重點要解決的問題
城鎮(zhèn)化建設(shè)是支持中國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的最大潛在內(nèi)需和持久增長動力。要做到趨利避害，民建中央副主席辜勝阻提到城鎮(zhèn)化進(jìn)行了總結(jié)，他認(rèn)為需要做到“五防”：
一防有城市無產(chǎn)業(yè)支撐的過度城鎮(zhèn)化，避免城鎮(zhèn)化“拉美化陷阱”而使新市民變游民、新城變“空城”，堅持城鎮(zhèn)化與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局緊密銜接。城鎮(zhèn)化缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，城鎮(zhèn)化可能就會出現(xiàn)拉美化的陷阱，像巴西城鎮(zhèn)化現(xiàn)在已經(jīng)超過90%，但是巴西的農(nóng)村人口在城市找不到正式的工作，大量的人集中在貧民窟里面。
二防有速度無質(zhì)量的城鎮(zhèn)化，不能一味追求城鎮(zhèn)化高速度和規(guī)模擴(kuò)張，要堅持“集約、智能、綠色、低碳”發(fā)展方針。
三防特大都市“大城市病”，避免大中小城市布局失衡而導(dǎo)致特大城市人口過度膨脹。城鎮(zhèn)化不能背離“美麗中國”而要與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)。
四防城市市民——農(nóng)民工新二元結(jié)構(gòu)的長期固化，避免“鐘擺式”“候鳥型”城鄉(xiāng)人口流動導(dǎo)致的“半城鎮(zhèn)化”的過高社會代價。
五防城鎮(zhèn)化的“房地產(chǎn)化”，避免城市土地財政而使過高地價推高房價，城鎮(zhèn)居民的消費被過高房價和房租擠出。
通過分析研究，我們認(rèn)為推進(jìn)農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化過程中，工作的重點和難點包括以下一些：
（一）農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展要有產(chǎn)業(yè)支撐
產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)了人口的生產(chǎn)模式與收益基礎(chǔ)的變化，保證了農(nóng)民離開土地后按照城鎮(zhèn)方式生活的基礎(chǔ)，因此主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是城鎮(zhèn)化的支撐與推動力。中國城鎮(zhèn)化初期結(jié)合國情，選擇了工業(yè)，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，工業(yè)發(fā)展對城鎮(zhèn)化的邊際效應(yīng)逐漸減弱，第三產(chǎn)業(yè)成為城鎮(zhèn)化新的推動力。
成熟并且有較強(qiáng)帶動作用的產(chǎn)業(yè)落戶到城鎮(zhèn)，帶來了新觀念，帶來了人才，帶來了資金，帶來了市場；農(nóng)民就業(yè)機(jī)會更多、更穩(wěn)定；有了產(chǎn)業(yè)支撐，地方財政得到改善；有了產(chǎn)業(yè)才有就業(yè)，“樂業(yè)”才能“安居”。有了產(chǎn)業(yè)支撐，才能幫助農(nóng)民實現(xiàn)安居夢、創(chuàng)業(yè)夢和市民夢。
（二）新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要逐步推進(jìn)城鄉(xiāng)體制改革，提供制度保障
推進(jìn)我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程是一個系統(tǒng)工程，涉及社會經(jīng)濟(jì)和人民生活的各個方面，需要有一定的制度保障，但由于長期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，而目前的社會保障制度、土地使用與管理制度、戶籍制度等，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展。
1.社會保障制度
長期以來我國實行城鄉(xiāng)二元社會保障體系，我國二元社會保障體系是適應(yīng)建國初推進(jìn)工業(yè)化的需要而形成的，與二元經(jīng)濟(jì)、社會結(jié)構(gòu)相適應(yīng)。近年來中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展較快，被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口的群體中，仍有2 .5億農(nóng)民工無法享受與城鎮(zhèn)居民平等的公共服務(wù)待遇，此外還有7000萬城鎮(zhèn)間流動人口也面臨著公共服務(wù)差距。社會保障制度的改革是目前推進(jìn)我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程的關(guān)鍵。社會保障制度改革的目的，是讓農(nóng)民有機(jī)會參與城市就業(yè)的競爭和享受到在城市應(yīng)有的社會福利，保證進(jìn)城農(nóng)民有穩(wěn)定的社會環(huán)境、安定的社會秩序，并且無生老病死、失業(yè)等后顧之憂，與原有城鎮(zhèn)居民享有同等待遇。
2. 土地使用與管理制度
中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，不僅伴隨著人口向城市的進(jìn)入，同時也伴隨著土地城鎮(zhèn)化進(jìn)程。城鎮(zhèn)化最重要的載體之一就是土地，過去30年的城市化路徑，是建立在低成本的土地基礎(chǔ)上的粗放擴(kuò)張。這種低成本的粗放擴(kuò)張，是以損害農(nóng)民權(quán)益為代價的。農(nóng)民付出了土地，卻沒有享受到土地增值的利益。我國的土地城鎮(zhèn)化，因其特殊的國有土地制度和農(nóng)村集體土地所有制，對改革產(chǎn)生了一定障礙，但深化土地制度改革是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的必由之路，其現(xiàn)實意義和迫切性日益突出。如何合理妥善地解決征地占地中的矛盾，農(nóng)村集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)問題和土地流轉(zhuǎn)問題，土地出讓金的合理使用與分配等，都是土地使用與管理制度改革中面臨的棘手的問題。
3.戶籍制度
戶籍制度改革是農(nóng)村剩余勞動力順利轉(zhuǎn)移并實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的必要條件?，F(xiàn)行戶籍制度雖然已經(jīng)放開了許多，但對于農(nóng)村勞動力的自由遷移仍然存在一定障礙。取消戶籍制度對人口和勞動力流動的政策限制，降低農(nóng)民進(jìn)城的門檻，合理而有序地把在城里有謀生技能和穩(wěn)定收入的農(nóng)民吸納為市民，通過戶籍制度改革給他們一個合法的身份，推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。
4.教育體制
要實現(xiàn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化，不僅在經(jīng)濟(jì)上需要有大幅的提升，更重要的是農(nóng)民的文化水平需要提升，各種觀念需要轉(zhuǎn)變。農(nóng)村勞動力素質(zhì)不高，直接影響到剩余勞動力的轉(zhuǎn)移。為此要改革農(nóng)村教育體制，在普及農(nóng)村基礎(chǔ)教育的同時，大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育，開展勞動力就業(yè)培訓(xùn)，積極推廣適用技術(shù)教育。同時，政府需要盡量均衡資源分配，完善教育制度，使農(nóng)村學(xué)生能獲得更多受教育機(jī)會，并保證學(xué)生能真正獲得技能。
5.多渠道的資金籌措
在城鎮(zhèn)化過程中，無論是農(nóng)民工市民化成本還是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，都需要巨量資金投入。那么，推進(jìn)城鎮(zhèn)化的資金從哪里來？可以通過以下一些方式：（1）政府投資應(yīng)該主要用于引導(dǎo)小城鎮(zhèn)的發(fā)展方向，誘導(dǎo)其他主體的投資；（2）商業(yè)銀行要設(shè)立專項資金用于小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；（3）鼓勵農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織積極投資小城鎮(zhèn)建設(shè)；（4）采取靈活的投資機(jī)制，擴(kuò)大小城鎮(zhèn)建設(shè)的資金來源。
（三）推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)
堅持以生態(tài)文明引領(lǐng)城鎮(zhèn)化建設(shè)，要建立綠色宜居環(huán)境，保護(hù)鄉(xiāng)村景觀。十八大報告中提出“從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢”的目標(biāo)，提出“給自然留下更多修復(fù)空間，給農(nóng)業(yè)留下更多良田，給子孫后代留下天藍(lán)、地綠、水凈的美好家園”的愿景。
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發(fā)布時間：2016-07-01
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