近日，國(guó)務(wù)院成立政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，國(guó)有景區(qū)兩權(quán)分離改革這一老生常談的話題再一次被熱議。那么景區(qū)制度到底改不改？怎么改？

一、 要不要改？

（一）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展在推動(dòng)

中國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代促使了旅游資源所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)合一，歸于國(guó)家。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，旅游市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)與旅游資源所有權(quán)間的矛盾日漸加劇，制約了旅游業(yè)發(fā)展。因此，旅游產(chǎn)業(yè)需要對(duì)社會(huì)資源通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行重新配置和優(yōu)化組合。

（二）景區(qū)經(jīng)營(yíng)體制存在問(wèn)題

1. 資源管理問(wèn)題

由于歷史原因，我國(guó)景區(qū)往往屬于事業(yè)編制。許多景區(qū)因?yàn)樗趨^(qū)域面積廣闊，還會(huì)面臨行政區(qū)域分隔的問(wèn)題。例如曾經(jīng)的江西廬山風(fēng)景名勝區(qū)，同時(shí)有六個(gè)機(jī)構(gòu)或地方政府在管理。有利益時(shí)，“大家搶著管”；出事時(shí)，“處處無(wú)人管”。多頭管理、職能交叉、權(quán)責(zé)模糊、政企不分、利益紛爭(zhēng)、門(mén)票價(jià)格節(jié)節(jié)上漲等問(wèn)題不斷暴露出來(lái)。景區(qū)的運(yùn)營(yíng)管理者不需要承擔(dān)盈虧所產(chǎn)生的后果、缺乏利益驅(qū)動(dòng)以及相應(yīng)的責(zé)任感和壓力，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的今天下，無(wú)法與市場(chǎng)化運(yùn)作的企業(yè)抗衡。

2. 投入產(chǎn)出問(wèn)題

以政府為背景的行業(yè)或系統(tǒng)所占有的旅游資源，在進(jìn)行開(kāi)發(fā)規(guī)劃時(shí)，因?yàn)槿狈β糜我?guī)劃經(jīng)驗(yàn)，往往會(huì)求大求洋、重復(fù)投資、保量不保質(zhì)盲目跟風(fēng)現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致景區(qū)獲得的二次消費(fèi)不足兩成。與此同時(shí)，政府的財(cái)政撥款不足以對(duì)旅游景區(qū)進(jìn)行保護(hù)和開(kāi)發(fā)。一些貧困地區(qū)投入景區(qū)資源由于資金嚴(yán)重不足，無(wú)力投資開(kāi)發(fā)或保護(hù)旅游資源，導(dǎo)致許多優(yōu)秀的旅游資源被閑置或白白浪費(fèi)。以九寨溝為例，若要對(duì)景區(qū)進(jìn)行完整的保護(hù)開(kāi)發(fā)，據(jù)統(tǒng)計(jì)每年所需費(fèi)用至少需要4000萬(wàn)元，但現(xiàn)實(shí)中，在2000年之前，對(duì)景區(qū)的投入?yún)s不足1億元。

3. 管理者經(jīng)濟(jì)人假設(shè)問(wèn)題

在古典管理理論中，經(jīng)濟(jì)人是以完全追求物質(zhì)利益為目的而進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體，人都希望以盡可能少的付出，獲得最大限度的收獲，并為此可不擇手段。反映到我國(guó)的旅游景區(qū)，地方政府既是旅游資源的所有者，又是行業(yè)經(jīng)營(yíng)者，現(xiàn)有制度體制不足以監(jiān)督管理者，促使許多景區(qū)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)者逐利本性顯現(xiàn)，權(quán)、利交換。景區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中的無(wú)序開(kāi)發(fā)、不尊重規(guī)劃、忽視資源保護(hù)等現(xiàn)象便會(huì)層出不窮。

總體上看，我國(guó)景區(qū)運(yùn)營(yíng)管理的現(xiàn)狀是：繁榮中有虛假、發(fā)展中有隱患、改革起步艱難。景區(qū)管理問(wèn)題不少，能人資源都在體制內(nèi)，根本原因還是制度。任何產(chǎn)業(yè)發(fā)展都應(yīng)遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下，旅游產(chǎn)業(yè)的資源優(yōu)勢(shì)要轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，景區(qū)開(kāi)發(fā)必須借助外力，走市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)之路，實(shí)現(xiàn)資源與資本、資源與市場(chǎng)的對(duì)接。所以景區(qū)兩權(quán)分離，應(yīng)是大勢(shì)所趨。

二、 怎么改？

所謂兩權(quán)分離，指的是所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分離。也就是說(shuō)，所有權(quán)屬于政府，保留了監(jiān)管職能；而經(jīng)營(yíng)權(quán)讓于市場(chǎng)、讓于有資本、懂管理、會(huì)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)，為旅游行業(yè)注入新的活力。景區(qū)兩權(quán)分離有多種模式，針對(duì)不同景區(qū)，區(qū)別對(duì)待。既可租賃、轉(zhuǎn)讓、委托經(jīng)營(yíng)，也可政府參股、管理部門(mén)成立經(jīng)營(yíng)公司經(jīng)營(yíng)等。

從20世紀(jì)90年代末期開(kāi)始，山西、山東、四川等地開(kāi)始了旅游景區(qū)兩權(quán)分離的工作，從而真正開(kāi)始了旅游景區(qū)市場(chǎng)化形式的運(yùn)作。通過(guò)引進(jìn)資金與先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，景區(qū)兩權(quán)分離可以有效盤(pán)活旅游資源、激活整體產(chǎn)業(yè)鏈、提供更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

三、 改革的風(fēng)險(xiǎn)與對(duì)策

景區(qū)兩權(quán)分離有其必要性，但改革有利必有弊。如何發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，解決問(wèn)題是關(guān)鍵。

問(wèn)題一：政企急功近利

首先，由于旅游資源價(jià)值評(píng)估缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，某些景區(qū)產(chǎn)權(quán)單位經(jīng)驗(yàn)不足，加之地方政府部門(mén)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要而急于招商，在沒(méi)有進(jìn)行前期資源評(píng)估和可行性論證的前提下，將景區(qū)的資產(chǎn)以低價(jià)轉(zhuǎn)讓給投資商，使得資源嚴(yán)重破壞。甚至有的項(xiàng)目是先上車(chē)后買(mǎi)票，各項(xiàng)法律手續(xù)不健全，使得項(xiàng)目還沒(méi)上馬就半途夭折。投機(jī)行為的屢次發(fā)生，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)的嚴(yán)重流失。

其次，一些投資企業(yè)在景區(qū)開(kāi)發(fā)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，為實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化，不顧環(huán)境保護(hù)和景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，對(duì)景區(qū)進(jìn)行“短、平、快”的掠奪式開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)。也有一些企業(yè)置原有規(guī)劃于不顧，規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、經(jīng)營(yíng)沒(méi)有步驟、同時(shí)進(jìn)行，導(dǎo)致景區(qū)開(kāi)發(fā)、建設(shè)失控。而景區(qū)產(chǎn)權(quán)單位卻因?yàn)槟承┰蚍潘蓪?duì)投資商管理，無(wú)原則大開(kāi)綠燈，導(dǎo)致旅游主體規(guī)劃景觀遭到嚴(yán)重破壞，景區(qū)的對(duì)外形象也遭到扭曲。

對(duì)策：造成上述問(wèn)題的根源都在于所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)合作雙方對(duì)各自利益的盲目追求。相對(duì)而言，政府要的是綜合效益、長(zhǎng)期效益和戰(zhàn)略效益；企業(yè)要的是單一效益、短期效益和經(jīng)濟(jì)效益。雙方利益難以完全挈合，從而造成旅游資源開(kāi)發(fā)后服務(wù)產(chǎn)業(yè)提升效率的低下。為了避免問(wèn)題的出現(xiàn)，應(yīng)建立完善的監(jiān)督體系，落實(shí)法律監(jiān)督、行政監(jiān)督、行業(yè)監(jiān)督、輿論監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督，規(guī)范景區(qū)產(chǎn)權(quán)主體與經(jīng)營(yíng)主體的行為，防止過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)壟斷，防止環(huán)境、資源破壞，規(guī)避市場(chǎng)失靈。

問(wèn)題二：經(jīng)營(yíng)企業(yè)是門(mén)外漢

一些景區(qū)投資商、開(kāi)發(fā)商會(huì)產(chǎn)生“短視”行為，缺乏專(zhuān)業(yè)旅游開(kāi)發(fā)與運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，立意不高。同時(shí)，對(duì)文化品位和藝術(shù)內(nèi)涵不夠重視、景區(qū)建設(shè)缺乏考慮景觀整體協(xié)調(diào)性、盲目模仿、引進(jìn)，缺乏個(gè)性和特色，導(dǎo)致旅游景區(qū)出現(xiàn)“城市化、商業(yè)化、人工化”的現(xiàn)象。

除此之外，一些投資商假借開(kāi)發(fā)旅游景區(qū)，實(shí)際上對(duì)景區(qū)進(jìn)行圈地、搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。取得景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)之前，夸下海口，要出大資，搞大手筆建設(shè)；然而，在獲得經(jīng)營(yíng)權(quán)后，便開(kāi)始運(yùn)作“旅游+地產(chǎn)”的模式，大搞“山水住宅”，或以拖待變，坐等地價(jià)升值，時(shí)機(jī)成熟再搞地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，嚴(yán)重地破壞旅游景觀。

對(duì)策：旅游資源的不可再生性和唯一性，致使資源一旦被破壞就恢復(fù)無(wú)能。一個(gè)地區(qū)的旅游資源是有限的，為了真正實(shí)現(xiàn)旅游帶動(dòng)戰(zhàn)略，地方政府應(yīng)對(duì)景區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)進(jìn)行適當(dāng)?shù)暮暧^調(diào)控，為旅游景區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展提出合理化的要求與建議。在實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)權(quán)租賃或轉(zhuǎn)讓之前，應(yīng)充分考慮到投資者的綜合實(shí)力，相關(guān)的政策應(yīng)盡可能向綜合實(shí)力強(qiáng)的旅游規(guī)劃企業(yè)傾斜，根據(jù)企業(yè)口碑，盡可能選擇一流的良心企業(yè)來(lái)開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)有限的旅游資源；另外，要嚴(yán)格審核投資者經(jīng)營(yíng)資質(zhì)，從專(zhuān)業(yè)資格、資金能力、信用等級(jí)、經(jīng)營(yíng)績(jī)效、經(jīng)營(yíng)范圍、經(jīng)營(yíng)經(jīng)歷、社區(qū)居民意見(jiàn)、企業(yè)文化背景等七個(gè)方面進(jìn)行。

全國(guó)近3萬(wàn)家景區(qū)，7虧2平1盈，看起來(lái)風(fēng)光無(wú)限，實(shí)際問(wèn)題很多。如果客人到景區(qū)得不到優(yōu)質(zhì)的服務(wù)和良好的體驗(yàn)，景區(qū)做再多的營(yíng)銷(xiāo)工作，也不會(huì)吸引到游客。旅游景區(qū)兩權(quán)分離只是解決了資源開(kāi)發(fā)體制的束縛問(wèn)題，但并沒(méi)有解決旅游規(guī)劃旅游景區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)與日常經(jīng)營(yíng)管理中的實(shí)際問(wèn)題。如何開(kāi)發(fā)出一流的旅游產(chǎn)品以滿足游客的需要，使景區(qū)真正按照企業(yè)化模式管理市場(chǎng)化模式運(yùn)作，是缺乏旅游開(kāi)發(fā)管理經(jīng)驗(yàn)的投資商的一大難題。將景區(qū)托付給專(zhuān)業(yè)的景區(qū)管理公司，對(duì)景區(qū)進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化管理，相信會(huì)是不錯(cuò)的選擇。

作者：曹恒

參考文獻(xiàn)：

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