風(fēng)景名勝區(qū)等資源遺產(chǎn)保護(hù)地的管理經(jīng)營(yíng)，不僅僅是一種科學(xué)，同時(shí)也是一種藝術(shù)、政治，更是多方利益的博弈。風(fēng)景名勝區(qū)的規(guī)劃建設(shè)、經(jīng)營(yíng)管理，涉及到諸多利益主體的合作和沖突。許多問(wèn)題并不能單純從技術(shù)方面解決，更依賴于諸多利益主體間的協(xié)調(diào)和合作。

　　相關(guān)利益主體分析是解決多方利益和目標(biāo)平衡的一種決策分析方法。該思想起源于1759年亞當(dāng)·史密斯的《道德情感論》。但直到1963年，斯坦福研究所才在其內(nèi)部備忘錄中首次使用了利益主體這個(gè)術(shù)語(yǔ)。這一概念在20世紀(jì)六、七十年代進(jìn)一步分化為企業(yè)規(guī)劃、系統(tǒng)理論、企業(yè)社會(huì)責(zé)任和組織理論等四大理論分支。到了20世紀(jì)八十年代，則融合為管理戰(zhàn)略理論。1996年，時(shí)任英國(guó)工黨領(lǐng)袖的布萊爾倡導(dǎo)從股份資本主義到利益主體資本主義的轉(zhuǎn)換，推動(dòng)了相關(guān)利益主體理論研究和應(yīng)用的新高潮。

　　任何一個(gè)團(tuán)體只要他與組織活動(dòng)有合法的權(quán)益關(guān)系，他就應(yīng)該是相關(guān)利益主體。因此，相關(guān)利益主體可以認(rèn)為是任何國(guó)家、區(qū)域到地方甚至是家庭內(nèi)部的群體或個(gè)人（無(wú)論是有組織的還是無(wú)組織的），對(duì)某一問(wèn)題有共同的利益，影響一個(gè)決策或受決策影響。例如，在自然風(fēng)景區(qū)中，經(jīng)營(yíng)管理者需要考慮眾多的相關(guān)利益主體。

　　風(fēng)景名勝區(qū)經(jīng)營(yíng)管理應(yīng)當(dāng)引入相關(guān)利益主體分析

　　相關(guān)利益主體分析最初運(yùn)用于企業(yè)組織和管理戰(zhàn)略當(dāng)中。但近年來(lái)，廣泛運(yùn)用于自然資源管理和保護(hù)及規(guī)劃、經(jīng)營(yíng)當(dāng)中。在我國(guó)，將相關(guān)利益主體理論運(yùn)用于風(fēng)景名勝區(qū)經(jīng)營(yíng)管理，具有迫切的現(xiàn)實(shí)意義和戰(zhàn)略意義。與過(guò)去狹窄的利益主體范圍不同，越來(lái)越復(fù)雜的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和自然系統(tǒng)使得今天的風(fēng)景區(qū)經(jīng)營(yíng)管理必須將許多直接的或是間接的利益主體納入考慮范圍。風(fēng)景區(qū)引入相關(guān)利益主體理論主要基于以下原因：

　　1．風(fēng)景區(qū)范圍往往超越行政邊界，具有多個(gè)利益主體

　　風(fēng)景區(qū)內(nèi)的自然或生態(tài)系統(tǒng)，通常是資源保護(hù)和管理中的中心問(wèn)題，但往往跨越社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化和行政單元，他們都有不同的議事日程和不同的利益。

　　2．風(fēng)景資源可以有多種利用方式和多種利用者

　　風(fēng)景區(qū)內(nèi)的自然資源有多種用途，但他們并非都是和諧的，有些不同用途之間存在沖突。如風(fēng)景區(qū)內(nèi)的森林資源，可以作為生產(chǎn)性資源或作為游憩性的環(huán)境資源，但他們之間的利用存在沖突。

　　3．市場(chǎng)失靈和市場(chǎng)外部性

　　自然遺產(chǎn)地（風(fēng)景名勝資源）的特殊內(nèi)涵，決定了它的公共資源和公共物品性質(zhì)。環(huán)境質(zhì)量退化的根本原因之一就是公共財(cái)產(chǎn)權(quán)的不確定性。風(fēng)景區(qū)導(dǎo)致環(huán)境問(wèn)題的市場(chǎng)失靈主要有：負(fù)面的外部效應(yīng)；財(cái)產(chǎn)權(quán)的不確定和進(jìn)入風(fēng)景區(qū)的無(wú)限制性。市場(chǎng)外部性和市場(chǎng)失靈的集中表現(xiàn)為公地悲劇問(wèn)題。風(fēng)景區(qū)目前存在的“屋滿為患”和“城市化、人工化和商業(yè)化”等現(xiàn)象從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)就是公地悲劇的惡果。

　　4．可減少性和時(shí)間交易

　　風(fēng)景區(qū)內(nèi)的自然資源和生態(tài)系統(tǒng)的某些要素是不可再生的，是自然的饋贈(zèng)，是可耗竭的、可被污染的。對(duì)這些資源的處理就必須協(xié)調(diào)資源利用的形式、強(qiáng)度和時(shí)間安排。

　　5．貧困問(wèn)題

　　除了城郊型的風(fēng)景名勝區(qū)外，許多風(fēng)景名勝區(qū)都位于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的山區(qū)。在那里，土地、水、草場(chǎng)和森林都是當(dāng)?shù)鼐用裰\生的物質(zhì)基礎(chǔ)。如果完全依賴于這些資源，他們則往往更加貧困。相關(guān)利益主體分析可以充分考慮到這些在政治上不被重視、在經(jīng)濟(jì)上缺乏活力的弱勢(shì)利益主體。

　　6．中國(guó)轉(zhuǎn)型期的各種社會(huì)矛盾在風(fēng)景區(qū)內(nèi)的集中反映

　　中國(guó)正處于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡的階段，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的各種烙印還深深刻在風(fēng)景區(qū)內(nèi)，如各個(gè)單位建在風(fēng)景區(qū)的休療養(yǎng)院、培訓(xùn)中心、接待站等。而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)浪潮又在沖擊風(fēng)景區(qū)的資源保護(hù)，如以各種名義設(shè)立的變相的開發(fā)區(qū)、度假區(qū)、工業(yè)園區(qū)等。風(fēng)景區(qū)內(nèi)涉及的相關(guān)利益主體幾乎涵蓋了所有部門。

　　風(fēng)景名勝區(qū)的利益相關(guān)者

　　風(fēng)景區(qū)的利益相關(guān)者是指任何能對(duì)風(fēng)景區(qū)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生影響，或受風(fēng)景區(qū)發(fā)展所影響的個(gè)人和群體，包括旅游者、旅游企業(yè)、風(fēng)景區(qū)經(jīng)營(yíng)者、社區(qū)居民、風(fēng)景區(qū)管理者、媒體等等。在風(fēng)景區(qū)資源的保護(hù)與利用中，存在著具有不同價(jià)值觀目標(biāo)和立場(chǎng)的個(gè)人和組織，這些利益主體對(duì)于資源有著互相競(jìng)爭(zhēng)利益關(guān)系，沖突是難以避免的。在復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系背景下，各方利益主體達(dá)成一致是非常困難的。

　　風(fēng)景區(qū)的利益相關(guān)者呈現(xiàn)出多利益主體化和多層次化，相互利益關(guān)系極為復(fù)雜。各相關(guān)利益者對(duì)風(fēng)景區(qū)的利益要求不同，滿足各自利益的方式與途徑也不盡相同。在眾多利益相關(guān)者中，與風(fēng)景區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展較為密切的利益相關(guān)者是指國(guó)家、地方政府、旅游資源主管部門、風(fēng)景區(qū)管理機(jī)構(gòu)、投資者、經(jīng)營(yíng)者、當(dāng)?shù)鼐用竦?。在風(fēng)景區(qū)管理經(jīng)營(yíng)中，多元化的相關(guān)利益主體、多樣化的利益訴求、多方式的利益實(shí)現(xiàn)途徑，構(gòu)成了一個(gè)錯(cuò)綜復(fù)雜的利益網(wǎng)絡(luò)。在這個(gè)利益交織的網(wǎng)絡(luò)中，不同的利益主體，對(duì)風(fēng)景區(qū)的發(fā)展產(chǎn)生的影響和作用也有所不同。

　　風(fēng)景名勝區(qū)利益相關(guān)者多元治理模式的構(gòu)建

　　風(fēng)景名勝區(qū)利益相關(guān)者多元治理模式強(qiáng)調(diào)，風(fēng)景名勝區(qū)不僅重視投資者、經(jīng)營(yíng)者的權(quán)威，還應(yīng)關(guān)注管理者、生產(chǎn)者等利益相關(guān)者實(shí)際參與風(fēng)景區(qū)治理；物質(zhì)資本和人力資本一起行使風(fēng)景區(qū)控制權(quán)，就風(fēng)景區(qū)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)做出決策；利益相關(guān)者應(yīng)該分享風(fēng)景區(qū)剩余權(quán)和控制權(quán)，他們包括股東、經(jīng)營(yíng)者、職工、當(dāng)?shù)鼐用?、旅游者、地方政府、風(fēng)景區(qū)管委會(huì)等。

　　多元治理模式的核心，就是通過(guò)風(fēng)景區(qū)內(nèi)的制度安排，來(lái)確保每個(gè)產(chǎn)權(quán)主體和利益相關(guān)主體具有平等參與風(fēng)景區(qū)利益分配的機(jī)會(huì)，同時(shí)又依靠互相監(jiān)督的機(jī)制來(lái)彼此制衡，通過(guò)適當(dāng)?shù)耐镀睓C(jī)制和利益約束機(jī)制來(lái)穩(wěn)定利益相關(guān)者之間的合作，保障風(fēng)景區(qū)的良性發(fā)展。風(fēng)景名勝區(qū)利益相關(guān)者多元治理主要是通過(guò)內(nèi)部治理和外部治理兩個(gè)板塊來(lái)實(shí)現(xiàn)。有學(xué)者給出了風(fēng)景名勝區(qū)利益相關(guān)者多元共同治理的基本結(jié)構(gòu)。

　　在風(fēng)景名勝區(qū)的眾多利益相關(guān)者中，特別是企業(yè)型經(jīng)營(yíng)管理的風(fēng)景區(qū)的眾多利益相關(guān)者中，風(fēng)景區(qū)投資者、地方政府是強(qiáng)勢(shì)利益相關(guān)者。在經(jīng)營(yíng)管理過(guò)程中，他們更多地將關(guān)注點(diǎn)放在對(duì)企業(yè)經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)的追求，地方政府稅收的增加。對(duì)于風(fēng)景名勝資源的保護(hù)，旅游者和社區(qū)居民的利益往往容易被忽視。

　　要實(shí)現(xiàn)風(fēng)景名勝區(qū)的多元治理，首先須要加強(qiáng)旅游者與社區(qū)居民的參與，他們?cè)陲L(fēng)景區(qū)的利益相關(guān)者中出于弱勢(shì)地位，常常缺乏參與景區(qū)管理決策的渠道。通過(guò)多元治理的制衡機(jī)制，可以加強(qiáng)弱勢(shì)利益群體的參與性，協(xié)調(diào)各方的利益，體現(xiàn)各利益相關(guān)者的共同利益，實(shí)現(xiàn)風(fēng)景名勝區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

　　1．建立風(fēng)景名勝區(qū)開發(fā)與保護(hù)的法律體系

　　改革開放30多年來(lái)，我國(guó)旅游立法初步形成了旅游法律體系，但是在風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、自然保護(hù)區(qū)等方面，目前還沒(méi)有正式立法。雖然有《風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例》、《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》、《森林公園管理辦法》等行政法規(guī)，但是這些規(guī)定缺乏實(shí)施細(xì)則，對(duì)一些新做法缺乏裁決的依據(jù)，對(duì)實(shí)際執(zhí)行中的一些破壞資源、侵蝕資源、使用權(quán)不明確的現(xiàn)象難以做出有效認(rèn)定和判罰。

　　尤其是在民營(yíng)企業(yè)開發(fā)旅游景區(qū)的過(guò)程中，由于沒(méi)有相應(yīng)的具體法律法規(guī)對(duì)旅游資源開發(fā)行為進(jìn)行規(guī)范，具體操作上對(duì)旅游資源的權(quán)力歸屬?zèng)]有清晰的界定。要明晰風(fēng)景區(qū)產(chǎn)權(quán)，并使其規(guī)劃化運(yùn)作，就要建立健全相關(guān)法律體系，將景區(qū)開發(fā)行為予以規(guī)劃和引導(dǎo)，對(duì)破壞景區(qū)資源的行為給予相應(yīng)的懲罰。

　　目前各地地方立法能力有限，立法經(jīng)驗(yàn)不足，尤其是在新問(wèn)題上往往爭(zhēng)議較大而使立法難以推動(dòng)。而且地方政策一旦發(fā)生錯(cuò)誤，其損失難以估量。此外，對(duì)于重要風(fēng)景名勝資源還應(yīng)針對(duì)性地進(jìn)行詳細(xì)的國(guó)家立法。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政許可法》，地方政府沒(méi)有特許經(jīng)營(yíng)的行政許可權(quán)，只有國(guó)務(wù)院的行政規(guī)章和地方法律才能設(shè)立行政許可，因此國(guó)務(wù)院有必要盡快啟動(dòng)全國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的辦法或原則意見，以加快推進(jìn)管理體制改革。

　　2．風(fēng)景名勝區(qū)須制定規(guī)范的價(jià)格聽證會(huì)制度

　　近年來(lái)，國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的門票價(jià)格呈現(xiàn)逐年遞增的態(tài)勢(shì)，門票支出占到了旅游者全部支出的很大一部分。門票在調(diào)節(jié)游客人數(shù)，保護(hù)景區(qū)環(huán)境和資源方面固然有一定的作用，但另一方面，風(fēng)景區(qū)作為國(guó)家資源，具有公共性和公益性。公民有權(quán)利在風(fēng)景區(qū)內(nèi)旅游觀光、愉悅精神、陶冶情操，而高昂的門票支出卻阻擋了這種權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

　　為了協(xié)調(diào)旅游者這一部分利益相關(guān)者的權(quán)益，國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)應(yīng)遵循嚴(yán)格的價(jià)格審批制度，門票價(jià)格必須經(jīng)當(dāng)?shù)卣畽C(jī)構(gòu)慎重審定，并經(jīng)過(guò)地方各界代表組成的聽證會(huì)，認(rèn)真聽取意見和建議，在此基礎(chǔ)上予以上報(bào)批準(zhǔn)。門票同時(shí)還要體現(xiàn)公益性，對(duì)風(fēng)景求附近居民、學(xué)生給予價(jià)格優(yōu)惠，對(duì)軍人、老年人及殘障人士給予免票。

　　3．社區(qū)參與

　　景區(qū)的發(fā)展需要協(xié)調(diào)社區(qū)居民與風(fēng)景區(qū)經(jīng)營(yíng)者之間的利益關(guān)系，否則容易導(dǎo)致居民與經(jīng)營(yíng)者乃至居民與游客之間的利益沖突。協(xié)調(diào)居民關(guān)系的最有效方法，是實(shí)現(xiàn)風(fēng)景區(qū)的社區(qū)參與。有學(xué)者認(rèn)為，社區(qū)參與可以體現(xiàn)在三個(gè)方面：參與旅游發(fā)展決策；參與旅游發(fā)展帶來(lái)的利益的分配；參與有關(guān)旅游知識(shí)的教育培訓(xùn)。提供社區(qū)參與機(jī)會(huì)，首先就是要讓當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c規(guī)劃，使他們了解旅游發(fā)展規(guī)劃和風(fēng)景區(qū)規(guī)劃的進(jìn)行情況，征求他們的意見。其次，從經(jīng)營(yíng)和管理的角度出發(fā)，要盡量由社區(qū)居民擔(dān)任旅游接待服務(wù)和經(jīng)營(yíng)管理工作。最后要從利益分配方式上著手，采用公積金、公益金、股金分紅等多種分配方式，體現(xiàn)“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享、多投入多得”的原則，保護(hù)社區(qū)居民合法利益，維護(hù)其參與經(jīng)營(yíng)和保護(hù)資源的積極性，實(shí)現(xiàn)社區(qū)參與的深層次轉(zhuǎn)變。

　　4．引入治理咨詢委員會(huì)

　　這一點(diǎn)對(duì)于非企業(yè)型經(jīng)營(yíng)的風(fēng)景名勝區(qū)尤為重要。非企業(yè)型風(fēng)景名勝區(qū)可以考慮引入一個(gè)治理咨詢委員會(huì)。該委員會(huì)成員可以由相關(guān)領(lǐng)域的外部專家、學(xué)者或大學(xué)教授等組成，幫助風(fēng)景區(qū)系統(tǒng)地診斷和用戰(zhàn)略的眼光預(yù)防性地處理景區(qū)將面臨的一系列經(jīng)營(yíng)管理與規(guī)劃建設(shè)問(wèn)題。治理咨詢委員會(huì)在協(xié)助解決問(wèn)題時(shí)，應(yīng)采用全局眼光，尋求可持續(xù)發(fā)展路徑，實(shí)現(xiàn)風(fēng)景名勝區(qū)資源的市場(chǎng)價(jià)值。委員會(huì)還可代表風(fēng)景區(qū)，聽取來(lái)自游客和居民等各方的意見和建議，綜合考慮風(fēng)景區(qū)各項(xiàng)決策所帶來(lái)的社會(huì)、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)效益。

　　5．建立志愿者服務(wù)體制

　　仿效和學(xué)習(xí)境外國(guó)家公園志愿者制度，吸收有專業(yè)技能和服務(wù)熱情的大中學(xué)生、研究生、專家教授，以及其他志愿參與資源保護(hù)的群體和個(gè)人，利用公眾假期、寒暑假、志愿者志愿工作時(shí)間，參與風(fēng)景區(qū)的服務(wù)工作。服務(wù)內(nèi)容可包括清掃垃圾、專家咨詢協(xié)助、接待疏導(dǎo)游客、環(huán)境保護(hù)宣傳等。通過(guò)志愿者的服務(wù)可以在一定程度上節(jié)省景區(qū)運(yùn)作經(jīng)費(fèi)，減少人力投入，并且有助于加強(qiáng)公眾的環(huán)保意識(shí)，動(dòng)員全民參與和關(guān)注風(fēng)景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。
　　總之，要加強(qiáng)利益相關(guān)者共同參與風(fēng)景名勝區(qū)經(jīng)營(yíng)管理，使風(fēng)景區(qū)內(nèi)部和外部都形成一種監(jiān)督制衡機(jī)制，一種推動(dòng)各利益相關(guān)者為風(fēng)景區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益努力的鼓勵(lì)機(jī)制。這不但能夠有效保護(hù)利益相關(guān)者的權(quán)益，而且對(duì)于實(shí)現(xiàn)風(fēng)景區(qū)管理的長(zhǎng)期目標(biāo)、強(qiáng)化風(fēng)景區(qū)社會(huì)責(zé)任是行之有效的途徑。

　　參考資料：

　　《風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃中的相關(guān)利益主體分析以武陵源風(fēng)景名勝區(qū)為例》，李迪華

　　《國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)經(jīng)營(yíng)管理體制研究》，陳婷

作者：北京大地風(fēng)景旅游景觀規(guī)劃院研究院