引 言

      2015年8月18日，國家旅游局局長李金早在全國鄉(xiāng)村旅游提升與旅游扶貧推進會議上，向參會代表印發(fā)了署名文章《開明開放開拓，迎接中國“旅游+”新時代》，重申旅游業(yè)的跨行業(yè)特點，直指已經(jīng)來臨的旅游業(yè)新時代。似乎是對“旅游+”說法的立即響應(yīng)，8月28日國家旅游局宣布成立中國旅游智庫，一舉突破原有研究格局，邀請大量跨界專家擔(dān)任首批智庫專家委員。“旅游+”具有深厚的學(xué)理基礎(chǔ)，符合中國進入服務(wù)業(yè)引領(lǐng)的新型城鎮(zhèn)化新形勢，對很多地方政府的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略選擇旅游型城鎮(zhèn)化道路，將會產(chǎn)生廣泛而深遠(yuǎn)的影響。

一、“旅游+”的學(xué)理基礎(chǔ)

      旅游業(yè)一直被看作是一個范圍廣、帶動性強的產(chǎn)業(yè)。旅游活動作為旅游產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)，從學(xué)術(shù)研究特點看具有多學(xué)科、跨學(xué)科特點；從產(chǎn)業(yè)分類看具有跨部門、跨行業(yè)特點。對此，《旅游學(xué)刊》曾經(jīng)刊發(fā)過《旅游系統(tǒng)：對旅游活動與旅游科學(xué)的一種解釋》（吳必虎，1998）一文，指出應(yīng)當(dāng)用“旅游系統(tǒng)”來解釋旅游活動與旅游科學(xué)的跨行業(yè)、多學(xué)科性質(zhì)。從旅游活動的經(jīng)濟性質(zhì)來看，旅游業(yè)的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度非常大，與許多其它行業(yè)的發(fā)展密切相關(guān)。旅游業(yè)的發(fā)展，不僅直接給航空、鐵路、公路等交通部門，旅館飯店、餐廳飲食服務(wù)、商業(yè)網(wǎng)點、景區(qū)景點等帶來客源和市場，而且間接地帶動和影響了農(nóng)林牧副漁、城市建設(shè)、加工制造、文化體育等行業(yè)的發(fā)展，甚至可能衍生出一些新的行業(yè)。凡是符合滿足人們旅游需求的旅游產(chǎn)品、旅游消費和旅游供給都可以納入旅游產(chǎn)業(yè)的范疇。

      世界旅游組織1995年曾經(jīng)建議用“旅游活動國際標(biāo)準(zhǔn)分類（SICTA，Standard International Classification of Tourist Activity）”將旅游活動劃分為完全屬于旅游業(yè)的產(chǎn)業(yè)部門和部分涉及旅游業(yè)的部門兩種情況。這些活動在各行業(yè)中廣泛分布，其中集中分布于批發(fā)、零售業(yè)；飯店和餐館業(yè)；交通、倉儲和通訊業(yè)；不動產(chǎn)、承租及經(jīng)濟活動、公共管理、其它社團、社會及個人服務(wù)等商業(yè)性行業(yè)或非商業(yè)性行業(yè)中。與旅游直接相關(guān)的產(chǎn)業(yè)類型有70多個，間接相關(guān)的甚至達(dá)140-150多個。2001年，世界旅游組織、經(jīng)合組織、歐盟統(tǒng)計局等組織聯(lián)合發(fā)布了《旅游衛(wèi)星賬戶：推薦方法框架》（TSA：RMF），按照與旅游活動的關(guān)聯(lián)程度將旅游業(yè)分為旅游特征產(chǎn)業(yè)、旅游相關(guān)產(chǎn)業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)，作為全球統(tǒng)一的旅游產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)。其中旅游特征產(chǎn)業(yè)包括一般飯店業(yè)、旅行社業(yè)、交通業(yè)、文化設(shè)施、休閑娛樂業(yè)等；旅游相關(guān)產(chǎn)業(yè)包括紀(jì)念品銷售等零售業(yè)；其他產(chǎn)業(yè)指與旅游業(yè)關(guān)聯(lián)很不明顯，但旅游者需要購買這類產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)，如飲用水、汽油等。國家統(tǒng)計局于2015年8月6日出臺的《國家旅游及相關(guān)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計分類（2015）》，也將旅游產(chǎn)業(yè)分為旅游業(yè)和旅游相關(guān)產(chǎn)業(yè)兩大部分，其中旅游業(yè)是直接為游客提供出行、住宿、餐飲、游覽、購物、娛樂等服務(wù)活動的集合（包括7大類21中類小類）；旅游相關(guān)產(chǎn)業(yè)是為游客出行提供旅游輔助服務(wù)和政府旅游管理服務(wù)等活動的集合（包括2大類6中類19小類）。盡管遺漏了旅游規(guī)劃咨詢行業(yè)，仍不失為國家統(tǒng)計部門正式認(rèn)可的旅游跨行業(yè)產(chǎn)業(yè)分類。

      隨著旅游業(yè)高關(guān)聯(lián)性逐步為人們所了解和重視，各行各業(yè)開始將旅游發(fā)展視為自身不可分割的產(chǎn)業(yè)板塊，最明顯的是房地產(chǎn)業(yè)和IT互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)對旅游業(yè)的接納。房地產(chǎn)業(yè)在經(jīng)歷單純的住宅地產(chǎn)、融合商業(yè)辦公與酒店打造城市綜合體后，開始結(jié)合旅游與文化打造城市文旅綜合體，結(jié)合度假旅游打造度假休閑目的地。IT互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)則積極接納旅游業(yè)，發(fā)展出旅游在線代理商OTA幾大巨頭，深刻改變了旅游業(yè)的交易方式，再造了全新的旅游產(chǎn)業(yè)生態(tài)，延長了旅游產(chǎn)業(yè)的縱深鏈條。

二、“旅游+”的政策基礎(chǔ)

      “旅游+”因應(yīng)中國的時代機遇而生。經(jīng)過改革開放30多年的發(fā)展，中國初步完成工業(yè)化，東部發(fā)達(dá)地區(qū)進入了后工業(yè)化發(fā)展階段。生態(tài)環(huán)境質(zhì)量受到空前重視，城市競爭力逐步轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)騰籠換鳥領(lǐng)域。在此宏觀政策背景下，以旅游業(yè)為龍頭的服務(wù)業(yè)逐步走到新四化的排頭兵行列?！奥糜?”，充分契合了這一時代發(fā)展要求。

      過去30多年，中國工業(yè)化和城市化發(fā)展突飛猛進，但舊式的發(fā)展路徑，也帶來了突出的問題：城鎮(zhèn)化過度依賴工業(yè)化；工業(yè)化過程太野蠻；土地城市化快于人口城市化；城市缺乏充分吸納就業(yè)的能力。嚴(yán)重的資源環(huán)境問題，揭示出中國過去三十多年發(fā)展模式正面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。十八屆三中全會作出《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出要建設(shè)美麗中國，深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度，節(jié)約集約利用土地、水、能源等資源，要傳承文化，尊重自然，建設(shè)美麗鄉(xiāng)鎮(zhèn)，讓城市融入大自然。在“工業(yè)化”之外和“工業(yè)化”之后，需要更新型的經(jīng)濟增長模式，選擇之一就是大力培育行業(yè)關(guān)聯(lián)性極強的旅游業(yè)。

      中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)正在經(jīng)歷著第二產(chǎn)業(yè)占主導(dǎo)向第三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)變。2013年，中國第三產(chǎn)業(yè)增加值首次超過第二產(chǎn)業(yè)。2014年中國GDP為63.6萬億元，第三產(chǎn)業(yè)占GDP比重達(dá)到了48.2%，超出第二產(chǎn)業(yè)3萬億元。旅游服務(wù)業(yè)是勞動力密集型產(chǎn)業(yè)，可以大量吸納中低教育水平的新市民就業(yè)，解決社會的就業(yè)問題。在可以預(yù)見的未來，隨著我國整體邁入休閑社會，旅游、休閑與娛樂產(chǎn)業(yè)，將會占有過半就業(yè)機會與GDP份額。

三、“旅游+”支持地方改變發(fā)展途徑

      除了在中央政府層面厘清認(rèn)識，“旅游+”還需要地方實踐的緊密配合。重化工業(yè)負(fù)面成本、土地財政被抑制、交通基礎(chǔ)設(shè)施大面積改善，一拒一迎，地方政府紛紛選擇建設(shè)旅游目的地作為當(dāng)?shù)氐囊粭l治理捷徑，全域旅游漸成地方主官新認(rèn)識。

      前不久的天津濱海新區(qū)?；繁ㄊ录?，將重化工業(yè)的負(fù)面影響推到頂峰。政府和民眾從單純關(guān)注GDP轉(zhuǎn)向了更切身的人類福祉——健康與可持續(xù)發(fā)展。旅游業(yè)作為服務(wù)業(yè)的龍頭，通過環(huán)境友好型的旅游投資與消費，推動“旅游導(dǎo)向型城鎮(zhèn)化”和“旅游導(dǎo)向型鄉(xiāng)村現(xiàn)代化”。2012年以來，中國經(jīng)濟進入新常態(tài)，從保持了30年的高速增長轉(zhuǎn)向中速穩(wěn)定增長。各大城市的土地出讓速度降低，相關(guān)財政收入減少。各地政府從依賴“土地財政”轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營城市，旅游項目是典型的中長期經(jīng)營項目，具有極強的公共屬性，能夠創(chuàng)造穩(wěn)定的現(xiàn)金流、大規(guī)模就業(yè)崗位、同時提升自身和周邊土地價值。旅游業(yè)正好符合政府土地財政被抑制，必須經(jīng)營城市的產(chǎn)業(yè)需求。

      有拒更有迎，連續(xù)多年的政府強力投資為全國性的交通基礎(chǔ)設(shè)施大面積改善、促進中遠(yuǎn)程旅游目的地建設(shè)，創(chuàng)造了舉世矚目的條件。中國高鐵運營里程已經(jīng)達(dá)到1.6萬公里，未來10年還會竣工1萬公里，基本實現(xiàn)“市市通高鐵”，旅游業(yè)常說的“2小時出游半徑”從原來的200公里拓展到600公里。中西部地區(qū)支線機場的建設(shè)極大縮短了旅游資源富集區(qū)與東部客源市場的距離，通行時間從10個小時以上縮短到3個小時以內(nèi)。

      發(fā)展旅游業(yè)成為地方政府區(qū)域發(fā)展政策的優(yōu)先選擇。對于地方政府而言，以旅游業(yè)為龍頭的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，門檻易入，是最容易發(fā)展也是最具前景的產(chǎn)業(yè)。旅游產(chǎn)業(yè)具有極強的帶動效應(yīng)，能夠很好解決新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)民就地就業(yè)的問題；旅游業(yè)將會成為地方第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引擎，逐步扭轉(zhuǎn)二產(chǎn)比重過高的現(xiàn)狀，推動地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向著更健康、更優(yōu)化的方向不斷演進。目的地建設(shè)，需要地方政府發(fā)揮“旅游+”的跨部門融合作用，力推多規(guī)合一，打造全域旅游。旅游全域化，響應(yīng)了觀光益智旅游、休閑度假旅游和商務(wù)會展旅游全面發(fā)展條件下對旅游目的地的生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、旅游吸引物、法規(guī)政策、公共服務(wù)和安全舒適的整體要求，是一個城市或一個區(qū)域目的地內(nèi)以政府為主導(dǎo)、全社會共同參與的綜合治理目標(biāo)，也是外來旅游者在該目的地內(nèi)獲得的各方面服務(wù)與體驗的全面滿意目標(biāo)。沒有“旅游+”，就很難實現(xiàn)全域旅游。

      一些地方已經(jīng)在實踐“旅游+”的治理行動。在最新的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》中，北京終于痛下決心去掉了“經(jīng)濟中心”這一帽子。旅游業(yè)作為高端服務(wù)業(yè)的龍頭，是唯一能夠在北京四中心當(dāng)中起到“合縱連橫”作用的產(chǎn)業(yè)。無論是政治中心、文化中心，還是國際交往中心和科技創(chuàng)新中心都與旅游業(yè)有著密切關(guān)系。旅游+政治，對內(nèi)可以讓旅游成為塑造國民意識形態(tài)和國家形象的教化工具，對外可以讓旅游成為改善國家關(guān)系的潤滑劑；旅游+文化，可以形成文旅雙鏈條發(fā)展模式，以文促旅，以旅促文，二者互動發(fā)展，和諧共生；旅游+國際交往，可以讓旅游成為國際戰(zhàn)略的先行者和開拓者，以旅游為紐帶，啟動并推進中國的國際戰(zhàn)略；旅游+科技創(chuàng)新，可以催生新的經(jīng)濟形態(tài)，響應(yīng)國家“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”的戰(zhàn)略?？梢哉f，“旅游+”是北京“四中心”定位的融合力與帶動力，能夠?qū)ⅰ八闹行摹倍ㄎ恢兴P(guān)聯(lián)的各類經(jīng)濟活動、文化活動和政治活動連接起來，起到提綱契領(lǐng)的作用。

四、“旅游+”的“法治”要求

      毋庸諱言，李金早是一位頗有個人魅力和領(lǐng)導(dǎo)魄力的行業(yè)主官，觀察其并不算長的上任時間里，已經(jīng)連續(xù)拋出一系列引起行業(yè)震動的觀點和行動，發(fā)表署名文章《旅游要發(fā)展，廁所要革命》和《“旅游+”新時代》，引發(fā)朝野震動。履職以來，推動國務(wù)院及多個相關(guān)部委出臺旅游發(fā)展相關(guān)文件，其中包括影響巨大的《國務(wù)院關(guān)于促進旅游投資與消費的意見》和《國務(wù)院關(guān)于促進旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》及任務(wù)分解表。但是這里我們想更加強調(diào)的是，推動“旅游+”，需要一系列的法律、制度的配套支持。而恰恰在這一點上，我們面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)和巨大的困難。

      “旅游+”涉及多部門、跨行業(yè)，一部《旅游法》，僅僅解決了其中最為基礎(chǔ)的立法支持和旅游行政授權(quán)。但多年來部門利益主導(dǎo)下形成的法規(guī)體系顯然難以滿足“旅游+”所期待的制度要求，與旅游業(yè)健康發(fā)展要求不符、過時的法規(guī)比比皆是，需要協(xié)調(diào)各方利益，積極完善涉旅法規(guī)。略舉數(shù)例，便可理解要實現(xiàn)改革紅利殊為不易。

      中國人均收入水平已經(jīng)達(dá)到普遍的休閑度假需求，作為度假旅游目的地建設(shè)所必須的高爾夫、娛樂主題公園，面臨的卻是被妖魔化。放眼全球，世界知名度假勝地，都離不開高爾夫產(chǎn)品的開發(fā)。日本的人均耕地及用地現(xiàn)狀比我國更加嚴(yán)峻，但日本每十萬人中擁有的高爾夫球洞數(shù)量比我國高出許多倍。解決這一困境的焦點在于高爾夫球場究竟該為誰而建，避免被房地產(chǎn)化。主題公園作為休閑度假娛樂旅游產(chǎn)品，卻無端受到有關(guān)部委的限制政策，2011年8月5日國家發(fā)改委牽頭發(fā)布《關(guān)于暫停新開工建設(shè)主題公園項目的通知》，旅游產(chǎn)品不經(jīng)過國家旅游局而出臺限制政策，有關(guān)部委也是醉了。 

      購物旅游需要國家相關(guān)政策的支持。伴隨著中國經(jīng)濟的發(fā)展，2014年中國出境人數(shù)達(dá)1.2億人次，旅游花費達(dá)1400億美元。在國人購買力持續(xù)上升的驅(qū)動下，中國應(yīng)該打造更多購物特區(qū)，出臺相關(guān)政策支持，以跟海外同樣的價格優(yōu)勢建設(shè)購物天堂。購物旅游的發(fā)展不僅有利于滿足國人日益增長的旅游消費需求，也有利于解決“海外購物，中國制造”的尷尬境地，消除所謂“旅游貿(mào)易逆差”，更有利于消費資本在國內(nèi)市場的合理分配。

      鄉(xiāng)村旅游發(fā)展需要土地確權(quán)、權(quán)益流動的頂層支持。土地確權(quán)是鄉(xiāng)村旅游和鄉(xiāng)村現(xiàn)代化繞不過的難題。土地確權(quán)中，土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證已經(jīng)取得廣泛成果，但宅基地使用權(quán)和農(nóng)民住房所有權(quán)確權(quán)登記頒證進展緩慢。土地確權(quán)，有利于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的投資者、管理者、經(jīng)營者，從而有助于農(nóng)業(yè)的進步和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。2015年8月10日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》。確定推進農(nóng)村承包土地（指耕地）的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)（“兩權(quán)”）抵押貸款試點工作。賦予“兩權(quán)”抵押融資功能，盤活農(nóng)民土地用益物權(quán)的財產(chǎn)屬性。一旦試點成熟向全國推廣，“兩權(quán)”可以成為全國農(nóng)民的財產(chǎn)，取得土地作為可交換資產(chǎn)的各種權(quán)益，極大推動鄉(xiāng)村旅游和鄉(xiāng)村現(xiàn)代化。

作者：吳必虎、朱虹

來源：中國旅游報